загрузка...

§ 5.5. Местные налоги в налоговой системе России


1. Местные налоги и сборы являются важнейшим источником финансирования бюджетной системы России. Кроме того, вопрос установления местных налогов имеет непосредственное политическое значение, в связи с чем система местных налоговых платежей с 1992 года была достаточно динамичной.
После распада СССР в конце 1991 года и «парада суверенитетов» получила широкое распространение тенденция налоговой децентрализации. Республики, области, местные власти стали вводить на своих территориях дополнительные налоги, не предусмотренные Законом об основах налоговой системы'. Поэтому, как уже указывалось выше, в целях сохранения целостности налоговой системы государства Законом Российской Федерации от 16 июля 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России» в ст. 18 Закона об основах налоговой системы было внесено дополнение, согласно которому органам власти всех уровней было запрещено вводить дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством, равно как и повышать ставки установленных налогов.
Однако данное положение просуществовало относительно недолго. В период подготовки Конституции России в конце 1993 года сторонники налоговой децентрализации выдвинули новые аргументы. Так, по их мнению, по Конституции в ведении Российской Федерации находятся федеральные налоги и сборы, а в совместном ведении — установление общих принципов налогообложения. Вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения региональные законодательные органы обладают всей полнотой власти. Исходя из этих положений был сделан вывод, что теперь органы власти на местах имеют право вводить любые налоги на своей территории. Видимо, под влиянием этой точки зрения 22 декабря 1993 года Президентом РФ в соответствии с полномочиями, предоставленными ему V Съездом народных депутатов РФ, был принят Указ № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году», согласно которому органам власти субъектов федерации и органам местного самоуправления было предоставлено право устанавливать и вводить в действие без ограничения их размера любые налоги, уплачиваемые за счет чистой прибыли предприятий, что означало полную налоговую децентрализацию и отход от принципа единства налоговой системы и налоговой политики.
2. На основании вышеназванного Указа только к 1994 году было введено дополнительно, сверх предусмотренных в Законе об основах налоговой системы более 70 видов региональных и местных налогов2. В то же время уже в 1995 году дополнительные налоги взимались в 66 регионах России, а в 1996 году — в 753.
Поступления от налогов и сборов, введенных региональными и местными органами власти, в 1994 году возросли по сравнению с 1993 годом в 6,4 раза (1993 год — 874 млрд. руб., 1994 год — 5479 млрд. руб.). Удельный вес новых налогов составил 4,2% общих налоговых поступлений и 6,5% поступлений в бюджеты территорий. В некоторых регионах, например в Республике Саха (Якутия), Краснодарском, Приморском, Хабаровском краях. Белгородской, Курской, Саратовской и других областях, местные налоги составили от 8 до 24% региональных бюджетов4.
Основная часть новых налогов и сборов была обусловлена необходимостью решения возникающих социально-экономических проблем. Например, в г. Муроме (Владимирская область) был установлен и введен налог на содержание ВУЗов, в Челябинской области — сбор на организацию летнего отдыха детей и подростков, в других регионах — налог на содержание сельских киноустановок, на содержание внутрихозяйственных дорог и т. д.
Однако во многих случаях обоснованность новых налогов была довольно сомнительной. В частности, в Чувашской Республике был введен налог на реализацию алкогольных напитков, табачных и ювелирных изделий; в одном из районов Республики Башкортостан — сбор на содержание излишнего поголовья дойных коров; в ряде районов Республики Дагестан — сбор за проезд по территории города; в нескольких районах Калининградской области — сбор за проезд по центральной улице города; в Курской, Липецкой и Орловской областях — сбор за использование иностранных алфавитов в названиях предприятий; в Шаховском районе Московской области — налог с покупки; в Карачаевском районе Брянской области — сбор на содержание районной футбольной команды; в Свердловской области — сбор за взлет с аэропорта «Кольцове» и сбор в фонд пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях (ДТП);
в Саратовской области — сбор за проезд по автодорожному мосту Саратов—Энгельс. В других регионах вводились налоги на содержание коммунальной инфраструктуры, налог на продукцию, вывозимую за пределы области, налог на капитальные вложения на территории других регионов, налог на передачу права пользования автомобилем по доверенности и т. д.
Несмотря на то что Федеральным законом от 1 июля 1994 г. «О федеральном бюджете на 1994 год» региональным и местным органам власти уже не предоставлялось полномочий по введению местных налогов и сборов, стихийный процесс налогового нормотворчества получил широкое развитие. По некоторым данным, на территории России к середине 1996 года было введено более двухсот налогов и сборов, что вызывало обоснованную критику налогоплательщиков. Нельзя забывать, что налоги и в федеральный, и в региональный, и в местный бюджеты платит один и тот же налогоплательщик, и отрывать местные налоги от всей системы налогообложения просто недопустимо. Именно поэтому в прессе стали раздаваться голоса о том, что институт местных налогов должен базироваться в первую очередь на общих системных принципах и методологии исчисления и взимания. Бесконтрольное введение новых налогов, с учетом недостаточного уровня правовых и экономических знаний депутатов местных органов власти, может привести к установлению непосильного налогового бремени для налогоплательщиков, к налоговому произволу на местах, спаду предпринимательской активности5.
Принципиальную позицию по этому вопросу заняли суды общей юрисдикции и Верховный Суд Российской Федерации. Так, в п. 20 Обзора судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 ноября 1996 г.6 было указано, что введение дополнительного 30%-ного налога на спирто-водочную продукцию, производимую и ввозимую из-за пределов области, является дискриминирующим по отношению к производителям этой продукции в других регионах, создает льготные условия для отдельных хозяйствующих субъектов области и незаконен. Кроме того, этот налог введен с превышением прав субъекта Российской Федерации в сфере регулирования налогообложения. Согласно ст. 72 Конституции, эти вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в связи с чем акты субъектов федерации не могут противоречить Закону об основах налоговой системы. В ст. 20 этого закона определены виды областных налогов; налог на ввозимую в область спирто-водочную продукцию в ней не предусмотрен, в связи с чем областная Дума не имела права вводить такой налог.
По другому делу в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от б марта 1996 г.7 сказано, что введение в Алтайском крае налога для финансовой поддержки
агропромышленного комплекса края в размере 1,5% объема реализованной продукции (работ, услуг) и 0,05% объема розничного и оптового товарооборота выходило за пределы компетенции Алтайского краевого Законодательного Собрания. Более того, как указал Верховный Суд РФ, п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона «О федеральном бюджете на 1994 год», которым не предусмотрена возможность введения дополнительных налогов и сборов решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Все вышеизложенное привело к тому, что 18 августа 1996 года Президент России издал Указ № 1214 «О признании утратившим силу п. 7 Указа Президента от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году»8. Согласно этому Указу, с 1 января 1997 года отменяется взимание всех налогов и сборов, которые были введены на местах и не предусмотрены Законом об основах налоговой системы.
2.
Конфликтное развитие отношений по проблеме установления региональных и местных налогов привело к тому, что этот вопрос был рассмотрен Конституционным Судом Российской Федерации. Выводы, содержащиеся в мотивировочной части Постановления от 21 марта 1997 г. «О проверке конституционности положений абзаца второго п. 2 ст. 18 и 20 Закона от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»9, по нашему мнению, дают основания надеяться, что вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации в налоговой сфере исчерпан.
Конституционный Суд обосновал недопустимость установления налогов, нарушающих единство экономического пространства России, а также установил, что введение налогов и сборов, не предусмотренных Законом об основах налоговой системы, незаконно.
На федеральном уровне регулирование местного налогообложения носит «рамочный характер» и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется местными законодателями.
Применительно к субъектам федерации и органам местного самоуправления понятие «установление налогов и сборов» имеет самостоятельный юридический смысл и означает их право решать — вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог.
Установление регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способов исчисления конкретных ставок и т. д.
3. Основу нормативно-правовой базы местного налогообложения образуют Конституция РФ, Закон об основах налоговой системы. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»10.
Кроме того, по некоторым налогам, таким, как налог на имущество с физических лиц, земельный налог и т. д., приняты законы, регламентирующие порядок их исчисления и взимания. В некоторых «неналоговых» законах, например в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законе РФ «Об образовании», также содержатся многочисленные правовые нормы, регулирующие полномочия местных властей по установлению налогов, предоставлению льгот. Однако, как следует из Постановления Верховного Совета РФ от 10 июля 1992 г. «О некоторых вопросах налогового законодательства Российской Федерации»", законодательные акты, регулирующие отношения, в целом не связанные с вопросами налогообложения, не должны содержать нормы, устанавливающие особый порядок взимания налогов. Следовательно, в случае коллизии норм применяются положения именно налогового законодательства.
Таким образом, налоговые нормы в «неналоговых» законах должны применяться только тогда, когда нормы, содержащиеся в них, или подтверждены налоговым законодательством непосредственно или налоговое законодательство прямо это позволяет. Так, например, ст. 44 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» дает право органам местной власти устанавливать ставки налога на прибыль для предприятий, находящихся в муниципальной собственности. Однако эта норма действует в рамках п. 9 ст. 8 Закона «О налоге на прибыль предприятий и организаций», в соответствии с которым органы государственной власти, национально-государственных и административно-территориальных образований могут устанавливать для отдельных категорий плательщиков дополнительные льготы по налогу в пределах сумм налоговых платежей, направляемых в их бюджеты.
Вместе с тем правовая база местного налогообложения разработана недостаточно глубоко и подробно. Кроме положений ст. 21 Закона об основах налоговой системы, существуют только Примерные положения (рекомендации) по отдельным видам местных налогов и сборов, установленные Комиссией Совета Республики Верховного Совета РФ по бюджету, планам, налогам и ценам от 4 июня 1992г. № 5.1/693 (совместно с Минфином РФ от 2 июня 1992 г. № 04-05-20 и ГНС РФ от 2 июня 1992 г. № ИЛ-6-04/176)12, а также письмо Госналогслуж-бы РФ от 3 февраля 1993 г. № ВЗ-б-04/62 «О местных налогах, , сборах, пошлине и неналоговых платежах»13.
В этой ситуации некоторые специалисты считают необходимым принятие Закона «О местных налогах», который должен придать практике введения местных налогов достаточную правовую основу14.
4. Необходимо отметить, что система местных налогов и сборов выступает составной частью национальной налоговой системы, и ее существование отвечает в первую очередь интересам самих органов местного самоуправления, поскольку местные налоги и сборы являются стабильным и самостоятельным источником доходов местных бюджетов. В то же время наличие местных налогов отвечает и федеральным интересам,
так как выполнение ряда общегосударственных социальных задач невозможно без привлечения местных финансовых ресурсов.
Для большинства зарубежных государств характерна множественность местных налогов, прямых и косвенных (до ста разновидностей в целом по странам). Только в Великобритании источником налоговых поступлений в доходы местных бюджетов служит единственный налог — подушный. Подушный налог представляет собой единый универсальный налог, который выплачивают все граждане, достигшие восемнадцати лет. Фактически — это подоходный налог на уровне муниципалитетов. Он дает треть поступлений в казну.
Финансовую основу местных бюджетных доходов составляют, как правило, поимущественные налоги, которыми облагаются земля и объекты недвижимости, расположенные на территории муниципальной власти. Однако в США основной местный налог — налог с продаж, доля которого в массе бюджетных доходов составляет 32%.
В ряде стран местные налоги начисляются как надбавки к налогам центрального правительства. Они устанавливаются в определенном проценте к государственным налогам, собираемым на территории местных органов власти. Так, в Италии в местные бюджеты попадает часть сборов по поземельному налогу, а во Франции местные власти собирают подоходные налоги и налог на добавленную стоимость15.
Однако, по нашему мнению, несмотря на большую роль местных налогов в формировании местных бюджетных систем, доля местного налогообложения в налоговой системе России явно занижена относительно уровня самостоятельности органов местного самоуправления и значения социальных задач, которые они решают. Поэтому одним из направлений перспективных налоговых преобразований в этой области должно стать возрастание доли местных налогов в бюджетной обеспеченности территорий при сохранении правового единства налоговой системы в целом.
1. Пансков В. Целостная налоговая система действует // Финансы. 1992. № 9. С. 16.
2. Пансков В. Налоговые проблемы местных финансов // Финансы. 1994. № 9. С. 17.
3. Кошкин В. О дополнительных налогах и сборах, вводимых органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления // Налоговый вестник, 1997. № 3. С. 34—35.
4. Потапов В. О некоторых вопросах налоговой политики // Налоговый вестник. 1995, № 7. С. 4—5.
5. См., в частности: Брызгалин А., Бурдаков С. Правовое регулирование порядка установления и взимания местных налогов и сборов // Финансы. 1996. № 1.
6. «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации», 1996. № 11—12.
7. «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации», 1997. № 2; 1997. №4;
8. «Российская газета» от 28 августа 1996 г.
9. «Российская газета» от 1 апреля 1997 г.
10. «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР», 1993. № 18. Ст. 635.
11. «Российская газета» от 14 августа 1992 г.
12. Не опубликован. Содержатся в компьютерной базе данных «Консультант-бухгалтер» .
13. «Нормативные акты по финансам, налогам и страхованию», 1993. № 4.
14. Быковская Н. Каким быть местным налогам // Экономика и жизнь, 1995. № 2.
15. Государственный бюджет: Учебное пособие / Под общ. ред. М. Тка-чук. Минск: Высш. шк., 1995. С. 80.
<< | >>
Источник: А. В. Брызгалин. Налоги и налоговое право. 1998

Еще по теме § 5.5. Местные налоги в налоговой системе России:

  1. Дохо- ды правительств штатов и местных админист- раций формируются за счет налога с продаж и налога
  2. 11.2. Налоговая система России
  3. 3. Налоги и налоговая система РФ
  4. 57. НАЛОГИ И НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА
  5. Тема 1. История налоговой системы России
  6. Налоги и налоговая система РФ.
  7. Сущность налога и налоговой системы
  8. 3.2. Правовые основы деятельности Налоговой Системы (НС) в России
  9. § 5.2. Налоговая система России: общая характеристика и структура
  10. 8.2. Налоговая система и классификация налогов
  11. Региональные и местные налоги
  12. Вопрос 1 Основные недостатки действующей налоговой системы России
  13. Федеральные, региональные и местные налоги
  14. 9. МЕСТО НАЛОГОВОГО ПРАВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ
  15. Тема 26 Необходимость и концептуальные направления реформирования налоговой системы России
  16. § 4.7. Международные договоры в системе налогового законодательства России
  17. Вопрос 1. Экономические условия введения налоговой системы России в 1992 г.