§ 5.3. Организационные принципы российской налоговой системы


К организационным принципам российской налоговой системы относятся положения, в соответствии с которыми осуществляется ее построение и структурное взаимодействие. Кроме того, организационные принципы налоговой системы обуславливают основные направления ее развития и управления.
Данные принципы закреплены преимущественно в Конституции России и в Законе об основах налоговой системы. Многие организационные принципы были сформулированы в Постановлении Конституционного Суда России от 21 марта 1997 г. «О проверке конституционности положений абзаца второго п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»'.
В настоящее время налоговой системе России соответствуют следующие организационные принципы:
1) принцип единства;
2) принцип подвижности (эластичности);
3) принцип стабильности;
4) принцип множественности налогов;
5) принцип исчерпывающего перечня региональных и местных налогов.
И. Горский, характеризуя организационные принципы российской налоговой системы, справедливо отмечает, что «нет идеальных налоговых систем, тем более только что появившихся». Однако, пишет далее И. Горский, налоговая система должна иметь такую организационную основу, которая позволяла бы ей развиваться с наименьшими издержками. При этом необходимо учитывать социально-историческую обусловленность налогов национальными традициями, общественной психологией, а также имеющийся опыт зарубежных стран2.
1. Принцип единства налоговой системы
Единство финансовой политики, включая налоговую, и единство налоговой системы закреплены в ряде статей Конституции Российской Федерации и прежде всего в подп. «б» ст. 114, согласно которой Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Это положение развивает одну из основ конституционного строя России — принцип единства экономического пространства (ст. 8 Конституции), означающий в том числе, что на территории России не допускается установление таможенных границ, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых средств (ст. 74 Конституции).
Кроме того, принцип единства налоговой системы обеспечивается единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы в субъектах федерации являются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а не органами этих субъектов.
Именно поэтому, согласно Конституции России, не допускается установление налогов, нарушающих единство экономического пространства страны, т. е. недопустимо как введение региональных налогов, которое может ограничивать свободное перемещение товаров, работ, услуг и финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, что позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других территорий.
2. Принцип подвижности (эластичности)
Данный принцип был сформулирован в конце XIX века немецким экономистом А. Вагнером, отмечавшим приоритет публичных интересов в налогообложении по сравнению с частными. Принцип подвижности гласит, что налог и некоторые налоговые механизмы могут быть оперативно изменены в сторону уменьшения или увеличения налогового бремени в соответствии с объективными нуждами и возможностями государства. По мере изменения общественно-политической и экономической ситуации государство должно иметь возможность адаптироваться и адекватно реагировать на новые экономические и политические условия.
Этот принцип характерен не только для российской налоговой системы, переживающей свое становление (так, с 1992 года в Закон о налоге на добавленную стоимость было внесено 16 (!) изменений и дополнений, в Закон о налоге на прибыль — 14, в Закон о налоге на имущество — 8, в Закон об акцизах — 5), но и для устоявшихся и сформировавшихся налоговых систем. В частности, в 1992 году в Германии в законодательство по подоходному налогу было внесено 125 поправок3.
Кроме того, подвижность налогообложения проявляется в регулярном заполнении правовых пробелов4 в налоговом законодательстве страны. В большинстве случаев подвижность выступает в качестве контрмер государства против активных действий части налогоплательщиков по уклонению от уплаты налогов. Поскольку не все налоги обладают подвижностью, налоговая система государства в обязательном порядке должна содержать в себе и такие налоги, которые при росте потребностей можно было бы увеличить. В то же время подвижность означает в первую очередь постепенное внутреннее развитие налоговой системы, но никак не ее качественное реформирование.
Тем не менее реализация данного принципа в российской налоговой системе имеет серьезные недостатки. В частности, по мнению многих иностранных экспертов, частые и непредсказуемые изменения налогового законодательства являются одной из самых серьезных причин, по которым они отказываются работать в России. Это вызвано тем, что «налоговая нестабильность» не позволяет произвести точный расчет экономических показателей при инвестировании в России, что существенно снижает ее инвестиционный рейтинг5.
3. Принцип стабильности
Согласно принципу стабильности, налоговая система должна действовать в течение ряда лет вплоть до налоговой реформы. При этом налоговая реформа должна проводиться только в исключительных случаях и в строго определенном порядке. Во многих зарубежных странах с давних пор сложилась нор-мотворческая практика, согласно которой любые изменения и дополнения налоговых законов могут вступать в силу только с начала нового финансового года. Именно такое правило предполагается установить в налоговой системе России путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон об основах налоговой системы6.
Этот принцип обусловлен не только интересами налогоплательщика. Необходимо помнить, что смена налоговой системы объективно повлечет за собой резкое сокращение налоговых поступлений в бюджет, и для восстановления равновесия потребуется несколько лет.
4. Принцип множественности налогов
Данный принцип включает в себя несколько аспектов, важнейшим из которых выступает то, что налоговая система государства должна быть основана на совокупности дифференцированных налогов и объектов обложения. Комбинации различных налогов и облагаемых объектов должны образовывать такую систему, которая отвечала бы требованию перераспределения налогового бремени по плательщикам.
Другим аспектом этого принципа выступает недопустимость «бюджета одного налога», поскольку при неожиданном изменении экономической или политической ситуации доходная часть бюджета может просто не состояться.
Множественность налогов позволяет создать предпосылки для проведения гибкой налоговой политики государством, в большей мере уловить платежеспособность налогоплательщиков, выровнить и сделать общее налоговое бремя психологически менее заметным, отразить разнообразие форм доходов с учетом всех сторон экономической деятельности граждан и фирм, воздействовать на потребление и накопление7.
Кроме того, из принципа множественности следует эффект взаимодополняемости налогов, согласно которому искусственная оптимизация по одному налогу неизменно повлечет за собой рост платежей по другому налогу.
В последнее время в странах Западной Европы, США и России широко обсуждается вопрос о замене множества налогов так называемым «единым налогом» (flat tax — плоский налог).
Так, в марте 1997 года Законодательное Собрание Санкт-Петербурга вышло с законодательной инициативой, по которой множество налогов, перечисляемых регионами в федеральный бюджет, заменяется одним — фиксированным и выраженным в минимальных размерах оплаты труда8. За отмену множества налогов и замену их на 2—3 вида налоговых платежей выступает и российская Партия сторонников снижения налогов9.
Как мы указывали выше (см. § 1.3 настоящего пособия), идея единого налога не нова, однако она пока не нашла признания и поддержки ни в одном государстве мира.
Действительно, следует согласиться с предложениями об отмене «надуманных» и неэффективных налогов, об объединении в один налог платежей со сходным объектом (например, введение единого социального налога взамен четырех самостоятельных отчислений предприятиями во внебюджетные фонды). Кроме того, представляется необоснованным, когда государство стремится на каждую бюджетную проблему ввести какой-нибудь фискальный сбор, как было, например, со специальным налогом на поддержание некоторых отраслей промышленности (отменен с 1996 года) или по обсуждавшемуся в конце 1996 года налогу на финансирование «силовых» ведомств. Именно поэтому эффективное функционирование множественности налоговых форм предполагает умеренность обложения каждым из налогов и всей их совокупностью.
Однако практически всегда необходимо учитывать, что любая налоговая система только тогда эффективна, когда она предусматривает множественность налогов, так как установление единого налога имеет массу финансовых, политических и этических недостатков. Функционирование единого налога нарушает принцип подвижности (эластичности) налоговой системы. Примером политических недостатков является то, что отмена всех других налогов, в частности таможенных пошлин, лишит государство способности осуществлять протекционистскую политику по поддержке отечественных товаропроизводителей. Что касается этических недостатков, то достаточно сказать, что обложение какой-либо одной группы субъектов приводит к нарушению принципа справедливости налогообложения.
5. Единое экономическое пространство России предопределяет политику Российского государства на унификацию налоговых изъятий. Этой цели служит принцип исчерпывающего перечня региональных и местных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Данное положение — проявление государственно-правовой идеи фискального федерализма как основного способа разделения налоговых полномочий между федеральными и региональными властями, а также органами местного самоуправления. Стержень идеи — распределение налоговых доходов между различными уровнями бюджета на оптимальной научной основе10.
В соответствии с Законом РФ от 16 июля 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России» п. 2 ст. 18 Закона об основах налоговой системы был дополнен положением, согласно которому органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей. Иными словами, данный принцип означает ограничение по введению дополнительных налогов и обязательных платежей, не предусмотренных Законом об основах налоговой системы, а также запрет на повышение ставок налоговых платежей. Кроме того, этот принцип составляет основу разграничения полномочий в налоговой сфере.
Следует отметить, что данный принцип не был последовательным и однозначным в процессе развития налоговой системы страны. Так, с 1 января 1994 года после Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 региональным и местным органам власти были предоставлены самостоятельные права на установление и введение налогов. Даже после отмены этого положения (Указ Президента РФ от 18 августа 1996г. № 1214) органы власти на местах продолжали практику «налогового творчества». Принцип исчерпывающего перечня региональных и местных налогов нашел свое окончательное воплощение только после того, как вопрос о возможности региональных и местных органов власти стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в Постановлении от 21 марта 1997 г. указал, что данный принцип фактически закреплен во взаимосвязанных п. 2 ст. 18, п. 1 и п. 2 ст. 20 Закона об основах налоговой системы. Подробнее об этом см. в § 5.4 и § 5.5 настоящего пособия.
1. «Российская газета» от 1 апреля 1997 г.
2. Горский И. Парадоксы налоговой системы // Экономика и жизнь, 1994. № 38.
3. Горский И. К разговору о качестве налогов // Экономика и жизнь, 1997, № 12.
4. Пробелы (в праве) — отсутствие (полное или частичное) правовых норм, регулирующих те или иные общественные отношения, находящиеся в сфере правовой регламентации.
5. Джоханссон К. Частные изменения законодательства не позволяют сделать долгосрочных инвестиционных прогнозов // Налоговый вестник, 1995. № 12. С. 26.
6. «Эксперт», 1997. № 13.
7. Налоги в механизме хозяйствования. М.: Наука, 1991. С. 5.
8. «Коммерсанта», № 40. 28 марта 1997 г.
9. Дюрягин В. Налоги, которые мы выбираем // Деловой экспресс, 1996. № 31. С. 10.
10. Ходорович М. Проблемы фискального федерализма в Российской Федерации // Финансы, 1992. № 12. С.
<< | >>
Источник: А. В. Брызгалин. Налоги и налоговое право. 1998

Еще по теме § 5.3. Организационные принципы российской налоговой системы:

  1. Тема 4 Общая характеристика налоговой системы российской Федерации, ее структура и основные принципы построения
  2. Глава 5 ПОНЯТИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ. НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  3. § 4.5. Источники налогового права и система налогового законодательства Российской Федерации. Понятие налогового закона
  4. Раздел 1. Общие принципы формирования, функционирования и развития налоговых систем в зарубежных странах. Налоговая статистика
  5. Статья 29. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации
  6. Вопрос 2. Налоговый кодекс – правовая основа налоговой системы Российской Федерации
  7. Статья 28. Перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации
  8. Налоговая система и ее принципы
  9. 19.3. Налоговая система и принципы ее функционирования
  10. Часть 1. Общая характеристика налоговой системы Российской Федерации
  11. с 1998 г. Завершающий этап формирования налоговой системы в Российской Федерации
  12. 2.1. Сущность, функции налогов. Принципы построения налоговой системы.
  13. Часть 2. Федеральные налоги и сборы в налоговой системе Российской Федерации
  14. 18.3. Налоговая система Российской Федерации. Элементы, функции и классификация налогов
  15. Вопрос 2. Современная налоговая система РФ, ее элементы, принципы построения, тенденции развития
  16. 3. Общая характеристика налоговой системы Китая. Система налоговых органов КНР
  17. Глава 37. Переходная экономика: общие принципы и российская действительность
  18. 1. Общая характеристика налоговой системы Японии. Система налоговых органов Японии
  19. 6.4. Организационные и уставные основы системы потребительской кооперации