загрузка...

§ 4.8. Проблема кодификации налогового законодательства на современном этапе


1. По объему и количеству нормативных документов, изданных с 1992 года, систему налогового законодательства можно назвать ведущей в отечественной правовой системе, насчитывающей на настоящий момент в общей сложности более полутора тысяч актов'. Другой особенностью современного налогового законодательства можно назвать его «сверхдинамизм» и постоянную изменчивость. Так, практически в каждый налоговый закон изменения и дополнения вносятся в среднем 2 раза в год, а в инструкцию по конкретному налогу — 4—5 раз в год (!).
В связи с этим два года назад в периодической печати широко начали обсуждать вопрос о возможности внутренней систематизации налогового законодательства путем его кодификации и принятия Налогового кодекса.
В то же время, наблюдая за ходом кампании по разработке и принятию Налогового кодекса, анализируя его официальный проект, разработанный группой специалистов Министерства финансов, а также рассматривая материалы его обсуждения, можно сделать вывод, что его принятие обусловлено принципом «кодекс ради кодекса». Именно этим можно объяснить тот факт, что к проекту кодекса уже изданы объемные комментарии2.
Без сомнения, ныне действующее налоговое законодательство не соответствует потребностям времени, а несовершенство налоговых законов стало серьезным препятствием для дальнейшего развития налоговых и финансовых отношений в стране. Именно этим обусловлено то, что налоговое законодательство требует своего немедленного реформирования. Однако любые предпринятые шаги в деле совершенствования такого сложного и тонкого механизма, как налогообложение, должны быть подготовлены и выверены. В этой связи можно только присоединиться к мнению, высказанному некоторыми ведущими юристами страны, а также Российской Ассоциацией налогового права о несвоевременности принятия Налогового кодекса на современном этапе3.
2. Особенно вредной представляется своеобразная «романтизация» Налогового кодекса, присутствующая в широких кругах общественности. Судя по некоторым выступлениям, все налоговые беды страны — только от отсутствия Налогового кодекса, которому и уготована роль некой панацеи от всех налоговых и бюджетных бед, а также от правового беспредела.
Однако, несмотря на большое количество интересных, своевременных и правильных идей и положений, содержащихся в проекте Налогового кодекса, значение его, тем не менее, нельзя переоценивать, поскольку для права и налогового правопорядка завышение возможностей нормативного акта такого уровня так же вредно, как и недооценка. Кроме того, та или иная совокупность нормативных актов, регулирующих отношения в сфере экономики, не может находиться в отрыве от экономики как таковой, от степени ее развития и уровня функционирования. Иными словами, не может быть «хороших» законов в «плохой» экономике.
Хотелось бы специально отметить, что нельзя также принятием одного нормативного акта, даже такого высокого уровня систематизации, как Кодекс, решить проблемы, источником которых в большинстве своем являются не юридические, а макроэкономические (неплатежи, бюджетный дефицит и т. д.) и политические (бюджетные войны, разделение компетенции между центром и регионами и т. д.) факторы.
По мнению доктора экономических наук В. May, причины кризиса собираемости налогов в 1996 году кроются непосредственно в политической ситуации в России. Динамика налоговых недоимок за последние пять лет свидетельствует о тесной связи этого феномена с политическими кризисами в России вообще и с ослаблением федеральной власти, ограничением сферы ее возможного маневрирования в особенности. Так, первый заметный скачок просроченной задолженности по налогам произошел в конце лета 1993 года, т. е. совпал с пиком противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти. Именно тогда экономические субъекты поняли, что неустойчивость федеральной власти не позволит ей принимать решительные меры по отношению к неплательщикам. Далее, пишет В. May, следующий скачок недоимок приходится на январь 1996 года, что явилось отражением начала предвыборной кампании Б. Н. Ельцина, так как она не могла сопровождаться ужесточением действий по отношению к будущим избирателям, что исключало решительность мер по недоимкам4.
3. Представляется бесспорным, что своего кодекса достойны только те отрасли или правовые институты, которые достигли определенного уровня развития, имеют высокую степень научно-теоретической разработки, а также свои сложившиеся правоприменительные традиции. Кодекс есть высшая форма бытия законодательства вообще и нормативного акта в частности. Однако ничего подобного в налоговом законодательстве пока нет. Правовое регулирование налоговых отношений в стране до сих пор очень сильно зависит от политической конъюнктуры. Провозглашенный на уровне государственной полити-
ки современного периода принцип «налоги — дело политическое», обуславливает неправовые методы формирования доходной части бюджета: создание ВЧК, привлечение к собиранию налогов органов МВД, фактическое приостановление некоторых положений Гражданского кодекса и т. д. Однако какие-либо защитные механизмы от фискально-политического произвола в нашем налоговом законодательстве отсутствуют даже в зачаточном виде, а проект Налогового кодекса, кроме нескольких декларативных положений, не содержит ничего конкретного.
По поводу правоприменительной практики можно сказать, что в этой области до сих пор нет стабильности и последовательности. За пятилетний период действия налоговых законов практика их применения постоянно менялась, и в настоящий момент трудно назвать какой-либо стабильный и безупречный налоговый прецедент. А в последнее время в некоторых судебных решениях по налоговым делам очень часто проявляются тенденции к ревизии аксиом и постулатов права5.
4. Особо хотелось бы сказать о том, без чего вообще невозможно эффективное принятие и действие кодифицированного нормативно-правового акта о налогах, — об общей концепции налогообложения как наиважнейшего государственного атрибута, а также о принципах налогового законодательства.
В настоящее время в прессе мы имеем возможность наблюдать конкуренцию проектов Налогового кодекса, представленных разными группами разработчиков.
Однако, по нашему мнению, предварительно необходимо сформулировать четкую концепцию налогообложения в России (экономические принципы налогообложения), а также определить основные правовые идеи взимания налогов (юридические принципы налогообложения).
В связи с этим перед принятием Налогового кодекса необходимо, во-первых, определить место налогового законодательства в системе публично-финансового законодательства, а также выявить точное соотношение налогового законодательства и других отраслей права, и в первую очередь его взаимосвязь с правом гражданским. Во-вторых, необходимо установить четкую правовую дефиницию налога — что есть налог, чем налог отличается от любого другого государственного изъятия, так как налог есть только одна из разновидностей фискального изъятия государством.
5. О неэффективности Налогового кодекса в настоящих условиях свидетельствуют и технико-юридические недостатки проекта, в частности чрезмерно большой объем Кодекса (более 1000 статей!), тяжеловесность слога, «наукообразность», витиеватость и надуманность многих его положений и разделов, например, о понятии экономической деятельности, о понятии имущества, о консолидированной группе налогоплательщиков, о налоговом учете и т. д. Кодекс стремится ввести дуализм правового регулирования, так как всем привычным и устоявшимся правовым понятиям и явлениям в проекте дано свое особое «налоговое» содержание. Так, в проекте Кодекса дано свое определение залога, благотворительности, а остальные категории используются «для целей налогообложения».
Кроме того, необходимо учитывать негативный опыт США, где Кодекс внутренних доходов насчитывает более 3500 страниц. Здесь следует согласиться с А. Козыриным, который считает, что в подобных условиях усваиваемость населением налоговых норм обратно пропорциональна объему такого кодекса, который становится доступным для понимания лишь узкому кругу специалистов6.
6. По мнению авторов, в системе налогового законодательства еще не сложились объективные предпосылки для его кодификации. Налоговое законодательство в ближайшие годы должно претерпеть достаточно большие изменения. Создание налогового кодекса — это дело текущего пятилетия.
В настоящий момент для налогового законодательства более актуальна проблема его качественного совершенствования путем закрепления и внедрения юридических принципов налогообложения, решения проблем собираемости налогов, улучшения работы налоговых органов, а также защиты прав и интересов налогоплательщиков. Данные проблемы можно было бы эффективно решать не путем принятия Налогового кодекса, работу над которым нужно продолжать, а путем принятия в новой редакции Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и других нормативных актов в ранге закона7. Не случайно в этой связи появление альтернативных проектов Налогового кодекса8.
Следует помнить, что налоговому законодательству нет еще и пяти лет, а налоговый опыт страны до 1992 года практически отсутствовал. Поэтому нет ничего удивительного, что все современное налоговое нормотворчество естественным образом носит характер первых шагов и экспериментов. Что-то в нашей налоговой системе приживется, что-то себя не оправдает. Процесс воспитания налогоплательщика, формирования налоговой дисциплины и налоговой культуры осуществляется медленно и постепенно, но неотвратимо.
В то же время принятие новых законодательных актов по налогообложению и изменение уже принятых носит характер «латания дыр» и заполнения пробелов. В таких условиях Налоговый кодекс может выступить в качестве очередной «заплатки». Иными словами, его преждевременное принятие не оправдает надежд, которые на него возлагаются, а скомпрометирует саму идею Налогового кодекса как такового и выступит очередным примером негативного результата благих намерений.
1. Подобное стало возможным благодаря тому, что в соответствии со ст. 25 Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» органы Госналогслужбы фактически наделены правом ведомственного нормотворче-ства и полномочны издавать инструкции и методические указания по применению законодательства о налогах.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации. Общая часть (проект) / Комментарии С. Шаталова. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1996.
3. По словам заслуженного юриста России В. Слома, «...юрист не может выступать вообще против кодификации, но его может не устраивать какой-то конкретный случай». См.: «Юридический мир», октябрь, 1996. С. 11; см. также по этому вопросу: Российские юристы разгромили проект налогового кодекса // Налоги, 1997. № 7; Топорнин Б. О проекте Общей части Налогового кодекса // Налоговый вестник, 1997. № 2.
4. May S. Стабилизация, выборы и перспективы экономического роста // Вопросы экономики, 1997. № 2. С. 65.
5. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 мар-
та 1996 г. № 3917/95 фактически установлено, что при коллизии общей и специальной налоговых норм применять следует норму общую («Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», 1996. № 6).
6. Козырин А. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики». М.: Независимое изд-во «Манускрипт», 1993. С. 82.
7. Именно такой эволюционный путь развития налогового законодательства был предложен Правительством России в конце 1994 года, когда в «Российской газете» был опубликован проект Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в новой редакции. Кроме того, данный путь представляется оптимальным многим специалистам в области налогообложения. Так, В. Слом считает, что следовало бы вернуться к обсуждению вопроса об эволюционном реформировании налоговой системы путем постепенного обновления законодательства. Однако ломать сложившуюся структуру не следует (Налоговая система — важнейший инструмент в развитии общества // Деловой экспресс, 1996. № 47. С.13).
8. Как упорядочить сбор «недоимок». Альтернативная концепция депутата Ивана Грачева // Дайджест-финансы, 1997. № 2. С. 13.
<< | >>
Источник: А. В. Брызгалин. Налоги и налоговое право. 1998

Еще по теме § 4.8. Проблема кодификации налогового законодательства на современном этапе:

  1. § 4.5. Источники налогового права и система налогового законодательства Российской Федерации. Понятие налогового закона
  2. Глава 6. ВИДЫ И ФOPMЫ МЭО НА СОВРЕМЕННОЙ ЭТАПЕ. ТЕНДЕНЦИИ ДИНАМИКИ И СТРУКТУРЫ
  3. ГЛАВА 6. ПОТРЕБИТЕЛЬСКАЯ КООПЕРАЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ЭТАПЕ СОВРЕМЕННЫХ РЫНОЧНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ
  4. 4.1. Сущность международной торговли и ее особенности на современном этапе
  5. 6.2. Основные направления внешнеэкономической политики России на современном этапе.
  6. Глава 4 НАЛОГОВОЕ ПРАВО И НАЛОГОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
  7. 2.2 Оценка и анализ внешней торговли Республики Беларусь на современном этапе
  8. 30.3. Проблемы хозяйствования в социалистических странах на третьем этапе (1960-1970)
  9. § 3. ОТРАСЛЕВАЯ СТРУКТУРА И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ. СТРУКТУРНАЯ ПОЛИТИКА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ И В ПЕРСПЕКТИВЕ
  10. НАЛОГОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
  11. Налоговое законодательство
  12. 2.6. Уголовная ответственность за нарушение налогового законодательства