загрузка...

§ 5.6. Регионы льготного налогообложения на территории России


1. Неотъемлемой частью российской налоговой системы являются определенные территории (зоны), на которых действует специальный режим налогообложения. Этот режим, как правило, по некоторым элементам отличается от общеустановленного, действующего на всей территории страны.
При этом необходимо различать действительно регионы льготного налогообложения, установленные федеральным налоговым законодательством, а также регионы, которые считаются таковыми «на местном уровне*, хотя на самом деле никакого особого режима налогообложения там специально не создавалось.
В первом случае речь идет о регионах, в которых специальными нормативными актами федерального уровня установлены те или иные налоговые или таможенные льготы, которые не действуют в других регионах (например в Центре международного бизнеса «Ингушетия», в особой экономической зоне
Приморского края в г. Находке, зоне свободного предпринимательства в Санкт-Петербурге, особой экономической зоне в Калининградской области, зоне свободной торговли «Шереметьево» и т. д.).
Во втором случае речь идет о своего рода квазиофшорах, которые регионами льготного налогообложения можно назвать только условно.
2. Те или иные территории принято считать «российскими офшорами» в результате осуществления региональными (местными) органами власти своеобразной налоговой политики, заключающейся в полном отказе от регионального и местного налогообложения или осуществлении его на самом минимальном уровне. Дело в том, что региональные и местные налоги составляют значительную долю в удельном весе налогового бремени российских предприятий-налогоплательщиков. Поэтому в результате снижения уровня местного налогообложения или его полной ликвидации налоговое бремя вышеуказанных плательщиков существенно снижается.
На уровне субъектов федерации (а также отчасти и на местном уровне) возможность для создания более выгодного режима налогового обложения предопределяется:
— правом вводить (или не вводить) по своему усмотрению некоторые налоги, предусмотренные в ст. 20, 21 Закона об основах налоговой системы;
— правом устанавливать в определенных случаях ставки по федеральным налогам, в основном по налогу на прибыль, в отношении которого субъекты федерации полномочны устанавливать ставку в размере до 22%, а также по налогу на пользователей автомобильных дорог;
— правом субъектов федерации предоставлять налоговые льготы в пределах средств, зачисляемых в их бюджеты (ст.1 Закона об основах налоговой системы).
Кроме того, налоговая политика регионов до 1 января 1997 года определялась правом устанавливать и вводить дополнительные налоги и сборы.
Крупнейшей и наиболее известной из российских квази-офшоров является зона льготного налогообложения «Калмыкия».
В основу действия этой зоны был положен традиционный принцип построения иностранных офшорных зон. Калмыкия как субъект Российской Федерации, воспользовавшись своими полномочиями в сфере налогообложения, отменила региональные и местные налоги и установила максимальные льготы по федеральным налогам. Все фискальные обязательства предприятий, зарегистрированных в Калмыкии, сводятся к ежегодной уплате суммы в размере 6800 долл. США. Это повлекло за собой увеличение числа предприятий-налогоплательщиков за счет предприятий, фактически действующих в других регионах страны. За три года в Калмыкии было зарегистрировано более трех тысяч «офшорных» предприятий', что позволило республике получить значительный экономический эффект в виде увеличения бюджетных доходов и усиления деловой активности в регионе.
Другой зоной льготного налогообложения считается эко-лого-экономический регион (ЭЭР) «Алтай», где полностью отсутствуют местные налоги, а налог на прибыль ограничен только федеральной ставкой в размере 13%. Все налоговые платежи ограничены для предприятий ежегодным взносом в размере 3000 долл. США. Несмотря на относительную удаленность от индустриальных и финансовых центров и короткий срок действия, в ЭЭР «Алтай» зарегистрировано несколько сотен предприятий.
Следует отметить, что еще на нескольких территориях России сделаны попытки создания аналогичных зон, которые еще не получили широкого распространения, в частности в Дагестане, в Кабардино-Балкарии, в Агинском Бурятском автономном округе, в Карачаево-Черкессии, в Северной Осетии и др.
Условность названия вышеуказанных территорий в качестве «офшоров» вызвана тем, что абсолютно каждый регион обладает потенциальными возможностями по введению режима «налогового благоприятствования», поэтому практически вся территория России, по воле региональных властей, может стать налогово-льготной и благоприятной.
3. Что касается регионов льготного налогообложения, установленных федеральным налоговым законодательством, то в данном случае необходимо отметить, что основной налоговый закон России — Закон об основах налоговой системы — не предусматривает возможность существования особых налоговых регионов на территории России. Регионы (зоны) с льготным налогообложением предусмотрены только в гл. 12 Таможенного кодекса РФ.
В этой связи, говоря о правовом регулировании создания и деятельности регионов с особым налоговым статусом, необходимо отметить, что создаются они, как правило, в рамках зон свободного предпринимательства. Однако, несмотря на то что самый первый документ, посвященный экономическим зонам, — Постановление Верховного Совета РСФСР № 106-1 «О создании зон свободного предпринимательства»2 — был принят еще 14 июля 1990 года, в России в настоящее время нет достаточной правовой базы для их образования и функционирования.
Кроме того. Указ Президента РФ от 4 июня 1992 г. № 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации»3 и распоряжение Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. № 1922-р4 предписывали соответствующим ведомствам разработать и внести в Правительство проект Федерального закона «О свободных экономических зонах», который определил бы общие принципы и порядок создания и деятельности зон с особым экономическим статусом. Однако на сегодняшний день такой закон не принят. Таким образом, на федеральном уровне законодательное регулирование деятельности экономических зон практически отсутствует, что создает значительные препятствия для полноценного функционирования данных регионов.
По мнению И. Павлова, трудное развитие законодательства о зонах с особым экономическим статусом объясняется тем, что предоставление налоговых льгот всегда затрагивает интересы федерального бюджета5, который испытывает серьезный дефицит.
Можно сказать, что в настоящее время создание налогово-благоприятных регионов носит стихийный характер. Однако основной принцип их создания был сформулирован в ведомственных документах Госналогслужбы РФ и Министерства финансов РФ.
Как было указано в совместном письме Госналогслужбы РФ и Министерства финансов РФ от 29 июня 1993 г. и 25 июня 1993 г. № НП-4-06/93н, № 04-06-01 «О налогообложении предприятий, расположенных в свободных экономических зонах»6, применение налоговых льгот, не предусмотренных действующим налоговым законодательством, для предприятий-резидентов, находящихся в свободных экономических зонах, является неправомерным. Такое же положение было изложено в письме Госналогслужбы РФ от 19 июля 1993 г. № ЮУ-б-06/235 «О налогообложении предприятий в свободных экономических зонах»7.
Вышеуказанное положение обусловлено тем, что Законом об основах налоговой системы право устанавливать льготы плательщикам налогов предоставлено исключительно парламенту страны. Постановлением Верховного Совета РФ от 10 июля 1992 г. «О некоторых вопросах налогового законодательства Российской Федерации» предусмотрено, что льготы по федеральным налогам вводятся путем внесения изменений и дополнений в действующий законодательный акт по конкретному налогу. Статьей 23 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» было запрещено предоставление налоговых льгот, не предусмотренных налоговым законодательством.
Поэтому создание и функционирование зон свободного предпринимательства с особыми налоговыми режимами возможно только путем издания специальных федеральных законов.
4. В зависимости от цели и порядка создания регионов с льготным режимом налогообложения можно выделить:
— территориально-льготные налоговые режимы, созданные в рамках свободной экономической зоны, в которой некоторые налоговые послабления существуют наряду с другими экономическими преимуществами (Калининградская область, СЭЗ «Находка», СЭЗ «Даурия» и др.);
— особые территории с ярко выраженными налоговыми льготами для российских предприятий или только для иностранных предприятий (Центр международного бизнеса «Ингушетия», зона свободной торговли «Шереметьево» и т. д.).
В то же время в связи с отсутствием унифицированного законодательства о свободных экономических зонах и территориях льготного налогообложения их терминологическое название чрезвычайно широко. В частности, можно выделить:
— Центр международного бизнеса (ЦМБ «Ингушетия»);
— Особые экономические зоны (ОЭЗ в Калининградской области);
— свободные экономические зоны (СЭЗ «Находка», СЭЗ «Сахалин», СЭЗ «Даурия»);
— зону свободного предпринимательства (ЗСП г. Санкт-Петербурга);
— зону экономического благоприятствования (ЗЭБ «Ингушетия» до 1 января 1997 года);
— регион интенсивного экономического развития (РИЭР «Осетия»);
— зону свободной торговли (ЗСТ «Шереметьево»);
— свободные таможенные зоны («Московский Франко-порт», «Московский Франко-порт Терминал», СТЗ на территории Республики Дагестан и т. д.).
Однако общим признаком всех этих регионов непосредственно выступает режим территориального льготного налогообложения для налогоплательщиков — юридических лиц. Необходимо отметить, что предоставление территориальных налоговых льгот физическим лицам-налогоплательщикам практика функционирования подобных образований не знает.
5. Характеризуя российские регионы льготного налогообложения, следует отметить, что все механизмы и способы, применяемые при их создании, существенно различаются. В этой связи представляется необходимым рассмотреть и дать характеристику основным зонам, функционирующим в настоящий момент на территории России.
Центр международного бизнеса «Ингушетия» создан в соответствии с Федеральным законом от 30 января 1996 г. «О Центре международного бизнеса «Ингушетия»8 в административных границах г. Назрани. На территории этого центра вводится особый налоговый, валютный и административный режим, по которому исключительно нерезиденты России имеют право в упрощенном порядке зарегистрировать так называемую компанию международного бизнеса с правом использования льготного режима налогообложения и валютного контроля. При этом данная компания не имеет права вести коммерческую деятельность на территории России (включая территорию самого Центра международного бизнеса), кроме совершения сделок, необходимых для организации и обеспечения деятельности офиса компании. В соответствии со ст. 28 Закона на территории Центра международного бизнеса «Ингушетия» компаниям международного бизнеса предоставляется льгота в виде полного освобождения от уплаты всех налогов Российской Федерации, за исключением регистрационного и годового сборов.
Таким образом, впервые на территории России появилась зона международного значения, которая несет в себе многие классические признаки иностранных офшорных зон, что должно способствовать притоку иностранного капитала на территорию Ингушетии.
Особая экономическая зона в Калининградской области была создана на основе Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти Калининградской области, а также в соответствии с Федеральным законом от 22 января 1996 г. № 13-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области»9.
Названными документами предполагалось ввести на территории Калининградской области таможенные льготы в виде освобождения от таможенных пошлин и других платежей за некоторые товары, а также налоговые льготы в соответствии с действующим российским налоговым законодательством и законодательством Калининградской области.
Согласно ст. 8 Закона, установлено также, что налог на добавленную стоимость с выручки от оказания транспортных услуг, услуг по погрузке, разгрузке, перегрузке и хранению при перевозке и перевалке товаров из Особой экономической зоны на остальную часть таможенной территории Российской Федерации и с остальной части таможенной территории Российской Федерации в Особую экономическую зону не взимается.
Свободная экономическая зона «Находка* является одной из первых территорий подобного профиля, учрежденная на основании Постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1990 г.
«О создании в Приморском крае в районе г. Находка свободной экономической зоны»10 и Постановления Совета Министров РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 540, утвердившего Положение о свободной экономической зоне в районе г. Находки Приморского края". Так, в г. Находке и в Партизанском районе Приморского края была создана территория с льготным налоговым и таможенным режимом и упрощенным порядком осуществления экспортно-импортных операций. В основном налоговые льготы по налогу на прибыль коснулись предприятий с иностранными инвестициями, доля иностранного участника в уставном фонде которых составляет более 30%. Таким предприятиям, в частности, было предоставлено полное освобождение от выплаты налогов на прибыль и на вывозимую за рубеж часть прибыли на срок пять лет после получения объявленной прибыли, а также освобождение от налогообложения реинвестируемой на территории СЭЗ «Находка» части прибыли в развитие социальной сферы и формирование инфраструктурных объектов зоны и др.
Интересно отметить, что СЭЗ «Находка» постоянно развивается; так. Указом Президента России от 9 марта 1996 г. № 345 «О некоторых мерах по стимулированию инвестиционной деятельности в СЭЗ «Находка»12 на территории зоны предусмотрено создание российско-корейского индустриального комплекса с предоставлением широких налоговых и таможенных льгот для российских и иностранных юридических лиц, осуществляющих в нем производственную деятельность.
Свободная экономическая зона «Сахалин» была образована в соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 мая 1991 г. «О создании свободной экономической зоны «Сахалин» и Постановлением Совета Министров РСФСР от 26 июня 1991 г. № 359 «О первоочередных мерах по развитию свободной экономической зоны «Сахалин» (СЭЗ «Сахалин»)», которое утвердило соответствующее Положение о свободной экономической зоне «Сахалин» (СЭЗ «Сахалин»).
В соответствии с п. 18 Положения налог на прибыль предприятий — резидентов СЭЗ «Сахалин» не может превышать 30%. Для предприятий с иностранными инвестициями, в уставном фонде которых доля иностранного участника составляет более 30%, налог не может превышать 10%. Для иностранных предприятий, занимающихся добычей полезных ископаемых, рыболовством и рыбообработкой, налог составляет не более 20%.
Свободная экономическая зона «Даурия» была создана на основе Постановления Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1991 г. № 497 «О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон в Калининградской и Читинской областях», которое утвердило Положение о свободной экономической зоне в Читинской области (СЭЗ «Даурия»). Однако налоговые и таможенные льготы, предоставленные предприятиям, зарегистрированным в этой зоне, были отменены Постановлением Правительства России от 13 октября 1995 г. № 1009 «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации»13 в связи с дефицитом федерального бюджета.
Зона свободного предпринимательства г. Санкт-Петербурга была создана в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 11 июня 1991 г. № 328 «О первоочередных мерах по развитию зоны свободного предпринимательства г. Ленинграда (ЛЗСП), принятого в исполнение распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР от 12 мая 1991 г. «О хозяйственно-правовом статусе зон свободного предпринимательства г. Ленинграда и г. Выборга Ленинградской области». В соответствии с этими актами для предприятий-резидентов и нерезидентов предусматривались некоторые таможенные и налоговые льготы, в частности налог на прибыль предприятий — резидентов ЛЗСП в первые пять лет функционирования ЛЗСП не мог превышать 30%. Для расположенных в ЛЗСП предприятий с иностранными инвестициями, валютный вклад которых в уставной капитал составлял более 30%, были установлены льготы по налогу на прибыль, ставка которого была не выше 20%, за исключением части прибыли, переводимой за границу, и др.
Зона экономического благоприятствования «Ингушетия» до 1997 года являлась самым большим и известным регионом льготного налогообложения в России. Создана она была, в большей части по политическим мотивам и в порядке эксперимента, на основании Постановления Правительства РФ от 19 июня 1994 г. № 740 «О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики»14.
Это постановление предусматривало функционирование зоны в течение одного года и допускало регистрацию предприятий в количестве не более пятнадцати тысяч. В дальнейшем срок функционирования зоны «Ингушетия» бьи продлен до 1997 года. Основой для создания ЗЭБ льготного налогообложения стала бюджетная ссуда, предоставленная Правительством России Совету Министров Ингушской Республики за счет налогов, которые подлежали перечислению в федеральный бюджет. В счет бюджетной ссуды Совет Министров Ингушской Республики освободил вновь зарегистрированные предприятия от части налогов, зачисляемых в федеральный бюджет, и от части налогов, подлежащих поступлению в бюджет Ингушетии. Предприятия, зарегистрированные в зоне, уплачивали ежегодный фиксированный взнос в размере 3953 долл. США. За три года существования ЗЭБ «Ингушетия» на ее территории было зарегистрировано более пяти тысяч предприятий, а ежегодный бюджетный доход Республики Ингушетия составил около 20 млн. долл. США15. С 1997 года на территории Республики сохраняется льготный налоговый режим за счет отмены местных налогов.
Регион интенсивного экономического развития «Осетия» бьш образован в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 701 «О создании региона интенсивного экономического развития «Осетия»16, принятого в исполнение Указа Президента РФ от 7 октября 1994 г. № 1986 «О государственной поддержке социально-экономического развития Республики Северная Осетия до 2000 года»17. Так, в административно-территориальных границах Республики Северная Осетия — Алания был создан регион интенсивного экономическо-
216
го развития «Осетия» сроком действия до 1 января 2000 года. Схема создания региона «Осетия» была построена по аналогии с ЗЭБ «Ингушетия», однако по ряду причин интенсивного развития данной зоны не получилось.
Зона свободной торговли «Шереметьево» была создана на основании Указа Президента РФ от 10 декабря 1992 г. № 1572 «О создании зоны свободной торговли «Шереметьево»18. Свободная таможенная зона — это таможенный режим, при котором иностранные товары размещаются и используются в соответствующих территориальных границах без взимания таможенных пошлин и налогов, а также без применения мер экономической политики. На территории зоны свободной торговли «Шереметьево» предусмотрено освобождение в соответствующих случаях от уплаты таможенных пошлин, НДС, а также имеются льготы по налогу на прибыль.
Указом Президента РФ от 3 июня 1993 г. № 847 в г. Москве были созданы свободные таможенные зоны «Московский Франко-порт» (аэропорт «Внуково») и «Франко-порт Терминал» (Западный речной порт)19 с широкими таможенными льготами. Подобные таможенные зоны созданы также в Республике Дагестан (распоряжение Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. № 1922-р) и в Ульяновской области в районе аэродрома Ульяновск-Восточный (распоряжение Правительства РФ от 16 января 1996 г. № 57-р)20.
В целях стабилизации и развития экономики Кабардино-Балкарской Республики и реализации Указа Президента Российской Федерации от 22 марта 1995 г. № 300 «О свободной экономической зоне «Кабардино-Балкария»21 Правительство РФ 18 декабря 1995 года приняло Постановление № 1244 «О стабилизации и развитии экономики Кабардино-Балкарской Республики и создании на ее территории свободных экономических зон»22. В частности, в этом регионе планировалось создание Международного офшорного центра, однако реальных мероприятий по реализации данных положений сделано до сих пор не было.
6. Создание регионов льготного налогообложения как на федеральном уровне, так и на региональном всегда затрагивает интересы не только федерального бюджета, но и бюджетов других регионов. Зачастую источник прибыли и налогооблагаемых доходов находится на территории одной области, а налоги уплачиваются плательщиком на территории другой области.
Широко распространена схема, когда завод-изготовитель продает свою продукцию (передает на реализацию) с наценкой 1—3% посреднику (как правило, это дилер или торговый дом завода), зарегистрированному в регионе с льготным налогообложением, а посредник продает продукцию конечному потребителю уже по рыночным ценам с рентабельностью операции не менее 30—50%. Основная масса прибыли в этом случае, естественно, выводится из региона завода-изготовителя и оседает в зоне налогового благоприятствования.
В целях пресечения налогового вымывания российские законодатели предприняли соответствующие меры. Так, Федеральный закон от 25 апреля 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон о налоге на прибыль»23 ввел новый порядок уплаты налога на прибыль для предприятий с территориально обособленными структурными подразделениями, не имеющими отдельного баланса и счета в банке. Такие предприятия обязаны перечислять в бюджет субъекта федерации, на территории которого находится обособленное подразделение, определенную долю налога на прибыль.
Положение усугубляется также и тем, что правовая база функционирования таких территорий мало проработана, что вызывает серьезные проблемы правоприменения. Так, в ходе функционирования зоны экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики ее органами власти были допущены нарушения налогового законодательства, что потребовало вмешательства федеральных органов государственного управления (см. письмо Министерства финансов РФ и Госна-логслужбы РФ от 8 ноября 1994 г. №№ 1-10/34-2931, ВГ-6-14/ 420 «О нарушениях налогового законодательства Российской Федерации в зоне экономического благоприятствования «Ингушетия»)24.
Однако данные меры оказались недостаточно эффективными, поэтому выдвигаются и другие предложения по нейтрализации негативных последствий в регионах льготного налогообложения. Так, по мнению генерал-майора налоговой полиции А. Сайдатова, необходимо создавать зоны льготного налогообложения на территории «своей» области, а также изменить порядок налогообложения филиалов и взимать налог на прибыль не пропорционально основным средствам или фондам заработной платы головного предприятия и филиала, а в зависимости от оборота. Кроме того, эффективной мерой может выступить введение местных налогов с базой, рассчитываемой исходя из выручки от реализации продукции (работ, услуг)25.
1. Пьяных Г. Бум в корпорации БИН // Эксперт, 1997. № 14. С. 26.
2. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. № 20. Ст. 650.
3. «Российская газета» от 9 июня 1992 г.
4. Содержится в компьютерных базах данных правовых документов: «Гарант», «Консультант-бухгалтер».
5. Финансово-правовой абонемент «Предпринимательская практика: вопрос—ответ». Вып. 4, февраль 1996 г.
6. «Российские вести» от 29 июля 1993 г.
7. «Финансовая газета», 1993. № 31.
8. «Российская газета» от 3 февраля 1996 г.
9. «Российская газета» от 31 января 1996 г.
10. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990. № 21. Ст. 235.
11. Собрание постановлений Правительства РСФСР, 1991. № 4. Ст. 50.
12. «Российская газета» от 16 марта 1996 г.
13. «Российская газета» от 11 ноября 1995 г.
14. Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 9. Ст. 1023.
15. Пьяных Г. Бум в корпорации БИН // Эксперт, 1997. № 14. С. 27.
16. «Российская газета» от 17 июля 1996 г.
17. Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. № 24. Ст.2601.
18. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992. № 52. Ст. 3091.
19. «Российская газета» от 10 июня 1993 г.
20. Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. № 4. Ст. 396.
21. Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. № 13. Ст. 1125.
22. «Российская газета» от 15 февраля 1996 г.
23. «Российская газета» от 28 апреля 1995 г.
24. «Налоговый вестник», 1995. № 1.
25. Сайдатов А. О некоторых тенденциях формирования налогооблагаемой базы на территории Свердловской области и мерах по пополнению доходной часта местного бюджета // Консультант, Уральский вып., 1997. № 2. С.
<< | >>
Источник: А. В. Брызгалин. Налоги и налоговое право. 1998

Еще по теме § 5.6. Регионы льготного налогообложения на территории России:

  1. Деление территории на регионы называется районированием.
  2. Тема 12 Особенности налогообложения иностранных юридических лиц, Уплачивающих налоги на территории РФ.
  3. Статья 29. Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Банком России
  4. Тема 2 Генезис налогообложения в России
  5. 5.2.2. Формирование налогообложения в России
  6. 5.2.2. Формирование налогообложения в России
  7. § 1.2. Развитие налогообложения в России
  8. Глава 1 НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ В МИРОВОЙ ЦИВИЛИЗАЦИИ И РОССИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
  9. Вопрос 4. Налогообложение в России периода нэпа.
  10. 36. Концепция развития регионов «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации»
  11. 2. Концепция развития регионов «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации»