загрузка...

§ 5.4. Установление, введение и отмена налогов. Налоговая реформа


1. Налог — одно из основных проявлений государственного суверенитета страны. Именно возможность обложения налогом является выражением суверенитета и независимости государства наряду с установлением и защитой границ, чеканкой монеты, отправлением правосудия и т. д. Из всего этого следует, что налог устанавливается государством в одностороннем порядке без согласования с каждым налогоплательщиком по отдельности.
Следует отметить, что в ст. 1 Закона РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г.1 предусмотрено, что на всероссийский референдум не могут выноситься вопросы о налогах и бюджете. Фактически это означает запрет на решение вопросов о налогообложении через механизмы непосредственной демократии. Такое же положение закреплено в Конституциях некоторых европейских стран, например Италии.
Если на федеральном уровне проведение референдума по налоговым вопросам не предусмотрено, то по вопросам установления местных налогов, согласно ст. 22 Закона Российской Федерации от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, локальный референдум проводиться может.
2. Фактическому взиманию с налогоплательщика любого налогового платежа обязательно предшествуют две последовательные и взаимосвязанные законодательные процедуры, посредством которых обуславливается сама юридическая возможность обложения лица налогом. К сожалению, данный аспект не нашел своего отражения и исследования практически ни в одном учебнике о налогах. Однако роль и значение процедур установления налога и введения налога нельзя недооценивать.
Установление налога — первичное нормотворческое действие, принятие нормативного акта, посредством которого конкретный налоговый платеж определяется как таковой и находит свое место в действующей налоговой системе государства. Это своего рода законодательное провозглашение, юридическое «создание» налога как обязательного платежа. Установление налога непосредственно предусматривает возможность введения налога на соответствующей территории в рамках всей страны или только региона.
Введение налога — вторичное нормотворческое действие, принятие соответствующего нормативного акта, подробно регламентирующего условия, порядок и процедуру фактического взимания
того или иного налога в бюджет. При введении налога должны быть определены существенные элементы налоговых обязательств.
Иными словами, для того чтобы конкретный налоговый платеж мог быть фактически внесен налогоплательщиком или взыскан с него, сначала его нужно установить (т. е. предусмотреть возможность его взимания), а уже затем ввести, т. е. определить как он будет взиматься и определить существенные элементы налогового обязательства.
О наличии двух этих этапов, предшествующих реальному взиманию налога, свидетельствует положение ч. 2 ст. 2 Закона об основах налоговой системы, согласно которому взимание налогов, образующих налоговую систему, осуществляется в установленном порядке. Кроме того, согласно п. 1 ст. 11 этого закона, в целях определения обязанностей налогоплательщика законодательные акты устанавливают и определяют необходимые элементы налога.
3. Впервые о проблеме разграничения процедур установления и введения налогов было сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. «О проверке конституционности положений абзаца второго п. 2 ст. 18 и 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».3
Как указано в этом постановлении, федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы, самостоятельно определяет не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств (устанавливает налог). Применительно к субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления понятие «установление налогов и сборов» имеет иной юридический смысл, а именно — введение налога. Установление налога субъектом Российской Федерации означает его право самостоятельно решать — вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог. Установление регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способов исчисления конкретных ставок и т. д.
Количество введенных и установленных налогов, как правило, не совпадает, но в любом случае число введенных налогов не может превышать число установленных налогов, так как неустановленные налоги не могут быть введены.
По некоторым оценкам, налоговая система России перегружена большим количество налогов. Так, по мнению С. Шаталова, в настоящий момент в нашей стране взимается более 100 разновидностей налоговых платежей4 (по другим данным более 200). Между тем гл. II Закона об основах налоговой системы устанавливает (предусматривает возможность введения) на территории России немногим более 50 налогов. С 1994 года взимается транспортный налог — итого 51 налог и сбор. Причем из 21 федерального налога в настоящий момент фактически взимается 18 (остальные не взимаются), а из 25 местных налогов, например, на территории Свердловской области взимается только 11. Таким образом, с учетом региональных налогов (их 4) в России со среднего налогоплательщика может взиматься немногим более 30 налоговых платежей. Из этих налогов более половины носят сугубо отраслевой характер и большинства предприятий и граждан почти не касаются (акцизы, государственные и таможенные пошлины, налог на операции с ценными бумагами, сбор за использование наименования «Россия», ресурсные платежи и т. д.). Примерами установленных, но не введенных налогов служат налог на доходы предприятий, гербовый сбор, налог на доходы банков, биржевой налог и т. д.
4. Установление и введение налогов осуществляются по строго определенной процедуре.
Так, статьей 1 Закона об основах налоговой системы пред-, усмотрено, что установление и отмена налогов, сборов, пошлин и других налоговых платежей, а также льгот их плательщикам осуществляются Верховным Советом Российской Федерации и другими органами государственной власти.
С учетом произошедших изменений в системе государственных органов и органов местного самоуправления можно сделать однозначный вывод о том, что правотворческой компетенцией в налоговой сфере наделены только Федеральное Собрание, законодательные органы субъектов федерации, а также представительные органы местного самоуправления. Главы администраций субъектов федерации и главы органов местного самоуправления вправе вводить налоги, если соответствующие полномочия были предоставлены (делегированы) им компетентными органами.
В плане установления региональных налогов довольно показательно дело, рассмотренное Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в порядке надзора (Постановление от 24 октября 1995 г. № 4694/ 95)5. Распоряжение налоговой инспекции о взыскании недоимки по налогу и пени было признано по иску предприятия арбитражным судом I инстанции незаконным, поскольку основывалось на акте областной администрации, изменившем ставку федерального налога, в то время как, по мнению истца, подобной компетенцией обладают только представительные органы государственной власти.
Вынося решение, арбитражный суд сослался на Положение «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», утвержденное Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. № 1723, в соответствии с которым право вводить региональные налоги предоставлено исключительно представительному (законодательному) органу*.
Однако высшей судебной инстанцией решение нижестоящего суда было отменено и дело направлено на новое рассмотрение для дополнительного исследования вопроса о полномочиях администрации области на установление местных налогов и сборов, поскольку судом не было учтено, что, согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1617, функции представительных органов до их избрания и начала работы временно осуществляет администрация7.
5. В соответствии с подп. «и» ст. 72 Конституции России общие принципы налогообложения и сборов относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и устанавливаются, согласно ст. 75 Конституции России, федеральным законом (именно законом, а не подзаконными актами).
Нормативные акты субъектов федерации по вопросам налогообложения должны приниматься на основе федеральных законов. Как следует из ч. 5 ст. 76 Конституции, в случае противоречия закона субъекта федерации федеральному закону должны применяться положения федерального закона.
6. Принятие федеральных налоговых законов, система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также установление федеральных налогов и сборов относятся к компетенции Федерального Собрания Российской Федерации.
Принятие налогового закона происходит в следующем порядке:
1) Законопроект об установлении или введении того или иного налога, а также о внесении изменений и дополнений в нормативный акт по налогообложению вносится на рассмотрение в Государственную Думу. В соответствии с п. 3 ст. 104 Конституции данный проект может быть внесен в Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
2) Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство депутатов Государственной Думы.
3) В течение пяти дней принятый закон передается в Совет Федерации для одобрения. Если закон не будет одобрен Советом Федерации, может быть образована согласительная комиссия для устранения возникших разногласий. Несогласие Совета федерации также может быть преодолено путем повторного голосования (двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы).
4) После одобрения федерального закона членами Совета Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и опубликования. Президент в течение четырнадцати дней должен одобрить закон или отказать в его одобрении (наложить вето) и вернуть закон на повторное рассмотрение. Президентское вето может быть преодолено Федеральным Собранием, если за принятие закона проголосует две , трети депутатов обеих палат парламента.
5) Принятый и утвержденный закон должен быть опубликован в течение семи дней со дня принятия в официальном издании российского парламента — «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» и вступает в силу, по общему правилу, по истечении десяти дней после официального опубликования.
Особо следует отметить, что Конституция не устанавливает принципа «разных налогов», поскольку этот вопрос отнесен Конституцией к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и должен разрешаться на основе федерального закона.
7. Отмена налога есть прекращение взимания налога на основании принятия соответствующего нормативного акта. Отмена налога происходит в результате:
а) отмены действия того или иного налогового закона (например, прекращения действия законов о налогообложении доходов банков и о налогообложении доходов от страховой деятельности, согласно Указу Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г.);
б) отмены взимания того или иного налога (согласно ст. 2 Федерального закона от 23 февраля 1995 г., с 1 января 1996 года был отменен специальный налог с организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации8);
в) истечения срока действия нормативного акта, которым был введен тот или иной налог;
г) проведения налоговой реформы.
В качестве особого, экстраординарного способа прекращения взимания налога можно назвать признание нормативного акта, установившего налог, неконституционным и, как следствие, утратившим силу. Подобный прецедент был создан Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 1997 года.9
8. Налоговая реформа представляет собой принципиальное и качественное изменение действующей налоговой системы.
Статьей 26 Закона об основах налоговой системы установлено, что налоговая система действует вплоть до ее изменения путем налоговой реформы. Порядок проведения налоговой реформы установлен ст. 23 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»10.
Предложение о проведении налоговой реформы может быть внесено Правительством при рассмотрении парламентом вопроса о санкционировании бюджетных расходов в случае отклонения основных характеристик проекта бюджета. Рассмотрение предложений о налоговой реформе должно быть начато не позднее чем за три с половиной месяца до начала очередного финансового года и закончено к моменту утверждения закона 198
Понятие налоговой системы. Налоговая система РФ
Российской Федерации о федеральном бюджете. До принятия и введения в действие нового закона о налоговой системе или об отдельных налогах, взносах, обязательных платежах продолжает действовать прежняя налоговая система.
Предложения по налоговой реформе, вызванные другими обстоятельствами и причинами, могут вноситься Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и комитетами парламента не позднее чем за три с половиной месяца до начала соответствующего финансового года.
1. «Российская газета» от 2 декабря 1990 г.
2. «Российская газета» от 1 сентября 1995 г.
3. «Российская газета» от 1 апреля 1997 г.
4. Шаталов С. Налоговый кодекс как гарант стабильности налоговой системы // Консультант, № 1. 1996. С. 70.
5. «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», 1996.
№ 1.
6. «Российская газета» от 26 октября 1993 г.
7. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации,
1993. №41. Ст. 3924.
8. «Российская газета» от 25 февраля 1995 г.
9. «Российская газета» от 26 февраля 1997 г.
10. «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР», 1991. № 46. Ст. 1543.
<< | >>
Источник: А. В. Брызгалин. Налоги и налоговое право. 1998

Еще по теме § 5.4. Установление, введение и отмена налогов. Налоговая реформа:

  1. Налоговые льготы, установленные по транспортному налогу в различных субъектах Российской Федерации
  2. Дминистрации стала налоговая реформа — ставки налогов сокращались в 1981 и : 986 гг.
  3. 32). Аккордный налог (lump-sum tax) — установление одинаковой суммы налога для каждого налого- плательщика — физического лица (гл.
  4. Статья 17. Общие условия установления налогов и сборов
  5. 3. Налоговая реформа
  6. Статья 56. Установление и исполнение льгот по налогам и сборам
  7. Особенности исчисления налога налоговыми агентами. Порядок и сроки уплаты налога налоговыми агентами
  8. 33.6. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ В НАЧАЛЕ III ТЫСЯЧЕЛЕТИЯ
  9. 5.2. Реформа налоговой системы
  10. 5.2. Реформа налоговой системы
  11. § 6.2. Налоговые реформы в зарубежных странах после Второй мировой войны и в 80—90-е годы. Современные тенденции развития налоговых систем зарубежных стран и их гармонизация
  12. § 9.9. Исполнение налогового обязательства путем уплаты налога. Момент уплаты налога. Иные способы прекращения налогового обязательства
  13. 1.1. Введение в теорию налогов
  14. 13. НАЛОГОВЫЕ СТАВКИ И НАЛОГОВЫЕ ВЫЧЕТЫ ПО НАЛОГУ НА ДОБАВЛЕННУЮ СТОИМОСТЬ
  15. 42. НАЛОГОВАЯ БАЗА И НАЛОГОВЫЕ СТАВКИ ВОДНОГО НАЛОГА
  16. § 2.3. Понятие налогового бремени (налоговый гнет). Коэффициент эластичности налогов
  17. § 2.2. Государство и налоговая политика. Этатизм, налоговый произвол и политизация налога