17.2. Проблемы бюджетного дефицита и государственного долга

Понятие бюджетного дефицита и государственного долга. Бюджетный дефицит — это сумма, на которую в данном году расходы бюджета превышают его доходы. В современном мире нет государства, которое в те или иные периоды своей истории не сталкивалось бы с бюджетными дефицитами, однако качество дефицита может быть различным. Так, дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики В этом случае он отражает не кризисное течение общественных процессов, а государственное регулирование экономической конъюнктуры, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства. Еще Дж. М. Кейнс обосновал возможность допущения опережающего роста государственных расходов над доходами на определенных этапах развития общества. Дефициты возникают в результате чрезвычайных обстоятельств (войн, крупных стихийных бедствий и т.п.), когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода. Наконец, дефицит может отражать кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае дефицит — явление чрезвычайно тревожное, требующее принятие не только срочных и действенных экономических мер (по ста
билизации экономики, финансовому оздоровлению хозяйства и т.п.), но и соответствующих политических решений.
Причинами бюджетного дефицита могут быть:
• низкая эффективность общественного производства, его спад;
• нерациональная структура бюджетных расходов (крупные государственные инвестиции, огромные военные расходы и др.);
• массовый выпуск «пустых денег»;
• оборот «теневого» капитала в огромных масштабах;
• неэффективный бюджетный механизм, не позволяющий государству использовать его в качестве стимула развития экономики.
Любое государство стремится если не покрыть полностью, то частично уменьшить дефицит бюджета. При выработке стратегии борьбы с бюджетным дефицитом целесообразно руководствоваться следующими принципами.
1. Бюджетный дефицит — зло, но еще большим злом для экономики и финансов страны является мнимое его устранение путем чисто математических операций, так как в этом случае вместо «лечения» экономики ее болезнь переходит в скрытые формы, бороться с которыми гораздо труднее.
2. Баланс бюджета и даже превышение бюджетных доходов над расходами не следует рассматривать в качестве неотъемлемой черты здоровой, динамично развивающейся экономики. Мировой опыт убедительно показывает, что на отдельных этапах развития общества, в условиях, специфических для каждой страны, вполне допустим бюджетный дефицит.
3. Величина бюджетного дефицита, о чем свидетельствует мировой опыт, не должна превышать предельно допустимый размер, определяемый 2—3% валового национального продукта. Наличие дефицита, превышающего предельно допустимые размеры, требует осуществления таких мер, которые привели бы к его быстрейшему сокращению.
4. Для преодоления бюджетного дефицита необходимо оздоровление самой экономики, так как без обеспечения динамизма в ее развитии и реально ощутимой эффективности невозможно добиться финансовой устойчивости страны, какие бы прогрессивные меры ни применялись при этом.
Для покрытия бюджетного дефицита могут использоваться такие способы, как государственные займы; ужесточение налогообложения; эмиссия денег. В программу конкретных мероприятий по сокращению бюджетного дефицита следует включить такие меры, которые, с одной стороны, стимулировали бы приток денежных средств в бюджетный фонд страны, а с другой — способствовали сокращению государственных расходов. Сюда относятся:
а) изменение направлений инвестирования бюджетных средств в от- I мели народного хозяйства с целью значительного повышения финансовой отдачи от каждого бюджетного рубля;
б) более широкое использование финансовых льгот и санкций, позволяющих полнее учитывать специфические условия хозяйствования и п имулирующих рост общественного производства;
в) резкое сокращение государственного финансирования; прекращение правительственной помощи иностранным государствам;
г) снижение военных расходов;
д) сохранение финансирования лишь важнейших социальных программ; мораторий на принятие новых социальных программ, требующих значительного бюджетного финансирования;
е) запрещение центральному банку страны предоставлять кредиты правительственным структурам любого уровня без надлежащего оформления задолженности государственными ценными бумагами;
ж) привлечение в страну иностранного капитала.
Государственный долг. Сумма накопленных за определенный период
бюджетных дефицитов минус бюджетные излишки за этот же период образует государственный долг. Различают внутренний и внешний государственный долг: государственным внутренним долгом являются обязательства, возникающие перед внутренними кредиторами, а государственным внешним долгом — обязательства, возникающие перед иностранными кредиторами. Государственный долг бывает капитальным, основным и текущим. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и не погашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг — это номинальная стоимость всех долговых обязательств государства и гарантированных им заимствований. Текущий долг составляет предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил. В России согласно существующим уровням государственной власти различают государственный долг Российской Федерации и долг субъектов РФ. Долговые обязательства, выпущенные органами местного самоуправления, формируют муниципальный долг.
Государственный долг Российской Федерации состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств. При этом долговые обязательства СССР включаются в долг России только в части, принятой на себя Российской Федерацией.
Структура государственного долга. Основные параметры, характеризующие величину, структуру и динамику государственного долга, отражены в табл. 17.1.
Таблица 17.Динамика объема и структуры государственного долга Российской Федерации за 10 лет рыночных реформ1 За рассматриваемый период величина государств
Показатели Годы
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2003
Государственный долг, млрд руб. всего 157,7 514,0 755,4 1067,6 1235,7 3991,7 4871,0 4479,7 4605,7
в том числе: внутренний 17,2 88,4 196,8 372,6 499,6 757,9 583,6 557,4 680,3
внешний 140,5 425,6 558,6 695,0 736,1 3233,8 4287,4 3922,3 3925,4
Государственный долг, % к ВВП всего 71,3 57,0 47,1 47,0 49,0 148,7 108,8 63,4 42,4
в том числе: внутренний 10,0 14,0 13,4 18,1 19,8 28,2 13,0 7,9 21,4
внешний 61,3 43,0 33,7 28,9 29,2 120,5 95,8 55,5 21,0

енного долга в текущих ценах увеличилась в 30,9 раза, составив к началу 2003 г. 4605,7 млрд руб. Общий уровень долговой нагрузки уменьшился в 1,5 раза, достигнув в 2003 г. 42,4% ВВП. Долговой кризис и девальвация рубля, последовавшие за кризисом 17 августа 1998 г., прервали положительную динамику показателя долговой нагрузки — к концу 1998 г. он увеличился в три раза и составил 148,7% ВВП. В 1999 г. удалось сократить долговое бремя на 39,9 процентного пункта за счет проведенной новации по ГКО — ОФЗ и четкого исполнения обязательств по внешнему долгу.
Внутренний долг за рассматриваемый период неуклонно возрастал абсолютно и относительно по 1998 г. включительно. Абсолютно он увеличился в 44,1 раза, составив к началу 1999 г. 757,9 млрд руб. По отношению к ВВП бремя внутреннего долга выросло в 2,8 раза, достигнув к началу 1999 г. 28,2% ВВП. И только в 1999 г. наблюдалось снижение абсолютной и относительной характеристик внутренней задолженности. Это произошло благодаря новации по ГКО—ОФЗ и фактической невозможности проводить новые заимствования на внутреннем рынке.
Абсолютная величина внешнего долга в рублевом выражении из года в год увеличивалась и достигла к началу 2003 г. суммы в 3925,4 млрд руб., что в 27,9 раза больше показателя 1993 г. Такая динамика сложилась в основном за счет плавного роста внешней задолженности в долларовом исчислении и значительного ежегодного обесценения российского рубля.
1 Материалы сервера http://www.minfin.ru
Относительно ВВП бремя внешнего долга неуклонно снижалось и в 1!№7 г. составило 29,2%, что на 32,1 процентного пункта меньше уровня 1!)93 г. Эта тенденция была нарушена в 1998 г. девальвацией рубля после решений 17 августа, и к началу 1999 г. внешний долг составлял 120,5% ВВП. В 1999 г. произошло снижение долгового бремени на 29,7 процентного пункта из-за значительного отставания темпов роста доллара США в рублях от темпов инфляции (следовательно, и темпов роста объемов ВВП н текущих ценах) и четкого выполнения Россией графика погашения и обслуживания внешнего долга.
Высокое бремя российских долгов порождало массу трудностей, и в первую очередь бюджетных. Расходы государства на погашение и обслуживание долга возрастали из года в год и отвлекали на себя все большую долю бюджетных средств. Например, с 1993 по 1998 г. они увеличились и номинальном выражении в 45,1 раза, поглотив в 1998 г. 33,6% всех расходов федерального бюджета. В 1999 г. процентные расходы за счет проводимой новации по ГКО — ОФЗ приблизились к уровню 1997 г. и составили 26,7% федеральных бюджетных затрат. Этот негативный опыт был учтен при формировании экономической политики на следующее десятилетие. В результате экономика России не только снизила величины как внутренних, так и внешних долгов, но и впервые вошла в эпоху профицита государственного бюджета. По состоянию на 1 января 2007 г. внутренний государственный долг, выраженный в государственных ценных бумагах, составил 1028,1 млрд руб., государственный внешний долг — 52 млрд долл. Таким образом, в настоящее время общий государственный долг Российской Федерации (внешний и внутренний) не превышает 10% уровня ВВП.
Социально-экономические последствия государственного долга. Государственный долг может оказывать позитивное и негативное влияние на социально-экономические процессы. Положительное значение государственных заимствований состоит в том, что они являются в основном неинфляционным источником финансирования дефицита бюджетов органов государственной власти различного уровня. Это вытекает из того, что формирование дополнительных финансовых ресурсов в рамках правительственных структур с помощью государственных заимствований не влечет увеличения совокупного спроса, а только меняет его структуру. Покупка физическими и юридическими лицами государственных ценных бумаг означает перенос спроса от этих субъектов к исполнительным органам государственной власти. Правительственные структуры посредством предоставления государственных кредитов перспективным предприятиям и гарантий по займам и кредитам, привлекаемым эффективными хозяйственниками, могут способствовать ускорению социально-экономического развития страны. Государственные кредиты и гарантированные займы
явились источником железнодорожного и промышленного строительства в России во второй половине XIX в. Как эффективные финансовые инструменты они проявили себя в годы нэпа. Выпуская долговые обязательства, предназначенные для покупки физическими и юридическими лицами, государство воздействует на процесс организации сбережений населения и инвестирования хозяйствующими субъектами временно свободных финансовых ресурсов. Обычно государственные ценные бумаги являются самыми надежными и высоколиквидными, поэтому они охотно покупаются физическими и юридическими лицами. Население получает удобный и доходный способ организации своих сбережений, а хозяйствующие субъекты — высоколиквидные активы, приносящие доход. Втягивая деньги в казну посредством рынка государственных долговых обязательств, государство может способствовать нормализации денежного обращения в стране.
При разумной организации отношений по формированию и обслуживанию государственного долга исполнительная власть может эффективно распределять налоговое бремя во времени между поколениями населения страны. Этот способ распределения налогового бремени дает положительные результаты при финансировании за счет заимствованных средств строительства объектов долгосрочного характера, служащих десятки лет. В этом случае финансовое бремя ложится не на одно, а на несколько поколений, поскольку погашение основной суммы долга и уплата процентов по нему растягиваются по времени.
Взаимные долговые обязательства разных стран являются фактором укрепления международного сотрудничества и взаимопонимания. Этому способствуют межправительственные займы, заимствования у международных финансовых организаций и на международных финансовых рынках, внешние государственные кредиты. При высоком развитии международных долговых отношений все становятся экономически заинтересованы во всеобщей стабильности в мире.
Негативные аспекты влияния государственного долга на социально- экономические процессы проявляются прежде всего в том, что при чрезмерном развитии рынка государственного долга правительство ограничивает инвестиционные возможности в национальном хозяйстве.
Это происходит потому, что, привлекая заемные средства, государство снимает с рынка часть финансовых ресурсов, которые могли бы быть направлены на инвестиции в реальный сектор экономики. Степень негативного влияния государственного долга усиливается при чрезмерно высокой доходности государственных бумаг. В этих условиях инвесторы отдают безусловное предпочтение вложению средств в государственные долговые обязательства по сравнению с проведением реальных инвестиций. Кроме
I < >го, высокая доходность государственных бумаг (наряду с другими факторами) ведет к росту ставки банковского процента за кредитные ресурсы, что делает банковскую ссуду неэффективной для предпринимателя. Чрезмерное увлечение государства заемными операциями способствует значительному отвлечению бюджетных средств от нужд хозяйственного и социального развития. Высокий уровень заимствований, если он к тому же сочетается с высокой доходностью государственных бумаг, ведет к большим бюджетным расходам по обслуживанию государственного долга. Это рассматривается как негативный момент в развитии государственных финансов. Увлечение внешними заимствованиями ведет к тому, что государство не только попадает в чрезмерную зависимость состояния отечественных финансов от состояния финансов международных, но и теряет политическую независимость. Наконец, мобилизуемые с помощью государственных заимствований средства являются взятыми наперед налогами. Рано или поздно долги надо погашать и платить по ним проценты. И части долгосрочной задолженности это перекладывается на будущие поколения. Если речь не идет о строительстве долгосрочных объектов со- I шального характера или производственных предприятий за счет заимствованных средств, то решение текущих проблем за счет займов и кредитов ложится на плечи будущих граждан страны.
Управление государственным долгом. Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов и выпуску новых. В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:
1) удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;
2) минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг;
3) сохранение у российского государства репутации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
4) поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственных ценных бумаг;
5) достижение эффективного и целевого использования заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;
6) обеспечение своевременного возврата государственных кредитов и уплата процентов по ним;
7) диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;
8) координация действий федеральных органов, органов субъектом федерации и местного самоуправления на рынке государственных дол говых обязательств.
Стратегическое и оперативное управление государственным долгом. Перспективные вопросы развития государственного долга находятся в компетенции Федерального Собрания, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ. Исполнительные органы готовят проекты федеральных и региональных законов. Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов РФ их принимают, а Президент РФ и главы региональных администраций их отклоняют или подписывают. Ежегодно в законе о федеральном бюджете Федеральное Собрание и Президент РФ устанавливают предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; предельные размеры государственных кредитов иностранным государствам и государствам — участникам СНГ; направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов (ссуд) юридическим лицам и субъектам РФ; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ Государственная Дума утверждает программу государственных внешних заимствований и предоставляемых Россией государственных кредитов и программу предоставления гарантий Правительства РФ.
Президент РФ и Правительство РФ разрабатывают и утверждают социально-экономические программы, которые напрямую могут затрагивать различные аспекты развития государственного долга. Например, своим постановлением от 13 августа 1997 г. № 1003 Правительство РФ утвердило Программу сокращения дефицита федерального бюджета на 1998—2000 годы. Программа нацелена на ограничение негативного влияния бремени обслуживания государственного долга на экономический рост и регулирующие возможности государства на финансовом рынке.
Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство РФ и его специальный орган — Министерство финансов РФ (Минфин России), а также ЦБ РФ и Внешэкономбанк. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное разме
щение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и (ну ществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, орга- м изуют и осуществляют выдачу государственных (бюджетных) кредитов и государственных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом. Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают законодательные и исполнительные органы субъектов РФ. При этом они исходят из норм, заложенных в федеральном законодательстве.
Обслуживание государственного долга. Обслуживание государственного внутреннего долга осуществляет ЦБ РФ, а внешнего долга — Внешэкономбанк. Эти банки проводят свою работу на основе специальных соглашений с Минфином России. Обслуживание государственного долга субъекта РФ осуществляется в соответствии с федеральным и региональ- иым законодательством. Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств (табл. 17.2).
Таблица 17.Расходы федерального бюджета на погашение и обслуживание государственного долга Российской Федерации Рефинансирование государственного долга. В усл
Показатели Год
1995 1997 1999 2000 2002 2004 2005 2006 2007 2008
Расходы                    
федерального бюд                    
жета, млрд

руб.
275,2 500,0 674,0 1029,2 2054,2 2698,4 3514,3 4284,8 5986,5 7570,5
Расходы                    
на по                    
гашение                    
и обслу                    
живание                    
госдол                    
га, млрд

руб.
27,9 118,5 162,6 257,8 229,6 204,7 208,3 172,8 143,1 153,3
В % к рас                    
ходам фе                    
дерального бюджета 10,1 23,7 24,1 25,0 14,4 7,6 5,9 4,0 2,4 2,0
В % к ВВП 1,8 4,7 3,6 3,5 2,1 1,2 1,0 0,6 0,4 0,4

овиях значительного роста государственной задолженности и нарастающих бюджетных
трудностей страна может прибегнуть к рефинансированию государственного долга. Под рефинансированием понимается погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.
Методыуправления государственным долгом. В управлении государственным долгом используются такие меры, как конверсия, консолидация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов. Под конверсией понимается изменение доходности займов как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения доходности государственных ценных бумаг. Под консолидацией займов понимается изменение их сроков, обычно в сторону увеличения. Возможно совмещение консолидации с конверсией. Обмен облигаций по регрессивному соотношению означает, что несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Эта мера эффективна, когда погашение ранее выпущенных облигаций и уплату процентов по ним нужно осуществлять в новых полноценных деньгах. Отсрочка погашения займа используется правительством в случаях, когда выпуск новых займов не приносит экономического эффекта, поскольку большая часть поступлений от новых займов направляется на погашение и выплату процентов по старым займам. При отсрочке погашения займов не только отодвигаются сроки, но и прекращается выплата доходов. В этом отличие отсрочки погашения от консолидации займов, при которой владельцам облигаций продолжает выплачиваться доход. Аннулирование государственного долга — крайняя мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам; это обычно происходит в результате прихода к власти новых политических сил.
Трудности многих стран с погашением внешнего долга породили новые приемы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Среди них погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и др. Эти приемы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсии внешнего долга. В данном случае под конверсией понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики и финансов страны-должника.
Россия сейчас активно использует метод погашения внешней задолженности. В свете осуществленных платежей участникам Парижского и Лондонского клубов разработка программ конверсии внешнего долга России стала актуальной. В частности, перспективными признаются обмен долговых обязательств на акции приватизируемых предприятий, выкуп
долгов правительством на рублевые средства с последующим направлением их на инвестиции.
Показатели эффективности управления государственным долгом.
() масштабах мобилизации ресурсов для финансирования бюджетного дефицита свидетельствуют ежегодные поступления чистой выручки от реализации государственных заимствований. Более полное представление об эффективности государственной долговой деятельности дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по системе государственного долга к сумме расходов, выраженное в процентах. Эффективность управления (Э) рассчитывается по следующей формуле:
Э = + (17.1)
Р
где П — поступления по системе государственного долга; Р — расходы по системе государственного долга.
По внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и услуг, выраженное в процентах. Безопасным уровнем обслуживания внешнего государственного долга принято считать значение коэффициента до 25%.
<< | >>
Источник: Е. Н. Лобачева. Экономическая теория. 2012

Еще по теме 17.2. Проблемы бюджетного дефицита и государственного долга:

  1. 34.3. МЕТОДЫ БОРЬБЫ С БЮДЖЕТНЫМ ДЕФИЦИТОМ И РОСТОМ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
  2. 4.2. Государственный бюджет как инструмент финансового регулирования. Проблема государственного долга.
  3. Проблема государственного долга
  4. Статья 119. Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации, государственного внутреннего долга субъектов Российской Федерации, муниципального долга
  5. Виды бюджетного дефицита
  6. 5. Последствия бюджетного дефицита
  7. 6.1. Сущность и причины возникнове-ния бюджетного дефицита
  8. Источники покрытия бюджетного дефицита
  9. Проблема внешнего долга
  10. Вопрос 12 Проблемы дефицита госбюджетов крупнейших государств
  11. Виды и последствия государственного долга
  12. ВЫКУП ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
  13. Почему к аналогичному резуль- тату приводит и сокращение бюджетно- го дефицита? Налоговое
  14. 30.5). И наконец, сравним исходное и новое положения равновесия. На графике (а) показано влияние бюджетного дефицита
  15. Способы финансирования дефицита государственного бюджета
  16. 11.1. Проблема дефицита платежного баланса США и возникновение еврорынка
  17. Формирование и регулирование внутреннего государственного долга
  18. № 207. Проблема внутреннего и внешнего долга в современной российской экономике
  19. 28.2. Формы и состав государственного внутреннего долга России
  20. Обслуживание государственного и муниципального долга.